Η έκθεση που δημοσιεύει σε τακτά χρονικά διαστήματα ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) για τη φορολογική διοίκηση καταγράφει τέσσερα γενικά διοικητικά/οργανωσιακά μοντέλα για τη διαχείριση της φορολογικής νομοθεσίας: Το πρώτο είναι έχει ενιαία διεύθυνση εντός του Υπουργείου Οικονομικών (ΥΠΟΙΚ), το δεύτερο έχει πολλαπλές διευθύνσεις εντός του ΥΠΟΙΚ, το τρίτο είναι η ενιαία ημι-αυτόνομη αρχή με τον επικεφαλής να αναφέρεται στον υπουργό και το τέταρτο είναι η ενιαία ημι-αυτόνομη αρχή με διοικητικό συμβούλιο, με τον επικεφαλής να αναφέρεται στον υπουργό και να επιτηρείται από διοικητικό συμβούλιο που απαρτίζεται από εξωτερικά στελέχη.

Το θεωρητικό υπόδειγμα Revenue authority

Τα δύο τελευταία μοντέλα εντάσσονται στο θεωρητικό υπόδειγμα της «αρχής εσόδων» (revenue authority model) και όπως καταγράφεται στις σελ. 20-21 της ανωτέρω έκθεσης, «τα επιχειρήματα… [για η δημιουργία του] σχετίζονται πρωτίστως με την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα: (1) ως αρχή ενιαίου σκοπού που προσανατολίζει τις προσπάθειές της σε έναν ενιαίο στόχο, (2) ως αυτόνομος οργανισμός, που διαχειρίζεται τα θέματά του με επιχειρηματικό τρόπο, απελευθερωμένος από πολιτική παρέμβαση στις καθημερινές λειτουργίες, και (3) όντας απελευθερωμένος από το σύστημα της δημόσιας διοίκησης, να προσλαμβάνει, να διατηρεί (ή να απολύει) και να παρακινεί το προσωπικό του για να πετυχαίνει την υψηλότερη δυνατή εργασιακή επίδοση». Η συγκεκριμένη έκθεση δεν ασχολείται με τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα του υποδείγματος, αλλά σημειώνει τα παρακάτω τα οποία έχουν καταγραφεί στη σχετική βιβλιογραφία:
 

1. Οι έρευνες δεν έχουν διατυπώσει ακράδαντα συμπεράσματα για τη συνολική επίδραση των ημι-αυτόνομων αρχών εσόδων στην αποδοτικότητα και στην αποτελεσματικότητα.

   Ads

2. Εμφανίζονται μια σειρά από προβλήματα στην ποσοτικοποίηση τον οποιονδήποτε ωφελειών από την εφαρμογή του υποδείγματος. Αυτά είναι: (α) στη μέτρηση των αποτελεσμάτων, (β) στη λήψη και στη διαχείριση των στοιχείων και των δεδομένων και (γ) στην ύπαρξη της τυχαιότητας και στην επίδραση των εξωγενών παραγόντων.

3. Η αποτελεσματική υλοποίηση του μοντέλου απαιτεί διαφόρων μορφών στηρίξεις, όπως είναι οι καλές σχέσεις με το ΥΠΟΙΚ, η δυνατή ηγεσία, οι πολιτικές ανθρώπινου δυναμικού για επίτευξη καλής επίδοσης και διαχείρισης κακής επίδοσης.

4. Η επιτυχία είναι συνάρτηση της πιστής εφαρμογής στις μεταρρυθμίσεις στη Δημόσια Διοίκηση. Για παράδειγμα, υπάρχουν χώρες, όπου η εφαρμογή του λειτούργησε ως καταλύτης για ευρύτερες αλλαγές.
    

Περισσότερες από το 50% των κρατών-μελών του ΟΟΣΑ έχουν αρχές εσόδων και φορολογικές αρχές που υπακούν, λίγο ως πολύ, στο υπόδειγμα της «αρχής εσόδων». Σε τεχνικό εγχειρίδιο του Διεθνές Νομισματικού Ταμείου (ΔΝΤ) καταγράφεται ότι η αυτονομία της αρχής εσόδων αντικατοπτρίζεται στα παρακάτω:

1. Στις ρυθμίσειςτων φορολογικών νόμων (συμπεριλαμβανομένων των φορολογικών εγκυκλίων και των αναφορών σε ζητήματα διαχείρισης).

2. Στις σχέσεις που διαμορφώνονται στις αναφορές ενεργειών στον υπουργό.

3. Στη δυνατότητα να σχεδιάζει και να υλοποιεί την εκάστοτε επιχειρησιακή πολιτική.

4. Στην οργανωσιακή δομή και στις λειτουργικές αρμοδιότητες και ευθύνες.
    

Στο ίδιο εγχειρίδιο αναφέρεται ότι οργανισμοί εσόδων, είτε είναι ενταγμένοι στο ΥΠΟΙΚ είτε απολαμβάνουν κάποιας μορφής αυτονομία, έχουν μεγάλη εξουσία και ελευθερία κινήσεων σε σχέση με τους άλλους οργανισμούς της Δημόσιας Διοίκησης και οι διαφορές μεταξύ αυτονόμων και μη αυτόνομων αρχών, είναι ελάχιστες και μη σημαντικές.

Οι Revenue Authorities στην πράξη

Τα τυπικά χαρακτηριστικά των Αρχών Εσόδων (Revenue Authorities – RAs) είναι:

(α) Νομοθετικό εργαλείο που θεσμοθετεί τη δημιουργία τους.

(β) Διακριτή νομική μορφή οργάνωσης.

(γ) Νομοθεσία για την αξιολόγηση και τη συλλογή φόρων και δασμών και τη διαχείριση και επιβολή της φορολογικής νομοθεσίας.

(δ) Ο Υπουργός Οικονομικών έχει τουλάχιστον γενική εποπτεία και επιτήρηση στις RAs.

(ε) Σχεδόν όλες τους είναι εκτός της τυπικής δημόσιας υπηρεσίας.

(στ) Σχεδόν όλες έχουν διαδικασίες εξωτερικού ελέγχου.

(ζ) Οι περισσότερες έχουν διοικητικά συμβούλια.

(η) Στις περισσότερες περιπτώσεις, ο διοικητής ορίζεται από τον Υπουργό Οικονομικών ή την κυβέρνηση ή μετά από πρόταση του διοικητικού συμβουλίου.

(θ) Οι RAs ασχολούνται με άμεσους και έμμεσους φόρους και με τελωνειακούς δασμούς.

Το ΔΝΤ σε εργασία του το 2006 για τις RAs αναφέρει ότι εμφανίζονται με δύο μορφές: με την εκχώρηση στον ιδιωτικό τομέα δραστηριοτήτων που αφορούν στη φορολογική διοίκηση και είσπραξη (π.χ., Γαλλία) και με τις ημι-αυτόνομες αρχές (π.χ., μικρή αυτονομία στις ΗΠΑ και στο Μεξικό, σχετικά μεσαίου επιπέδου αυτονομία στη Νότια Αφρική, μεσαίου επιπέδου στο Ηνωμένο Βασίλειο και μεγάλη αυτονομία στον Καναδά, στο Περού, στην Ουγκάντα και στην Κένυα – ειδικά στις τρεις τελευταίες). Η σχετική αυτονομία, σύμφωνα με τους συντάκτες, δεν μπορεί να προσδώσει εξουσία πέραν από τον έλεγχο και τη λογοδοσία που οφείλουν να έχουν σε μια εκλεγμένη κυβέρνηση, οπότε αυτοί οι φορολογικοί και τελωνειακοί οργανισμοί, παραμένουν ουσιαστικά δημόσιες υπηρεσίες.

Στην ίδια εργασία αναφέρεται ότι οι λόγοι για τη δημιουργία των RAs είναι η χαμηλή αποδοτικότητα των φορολογικών διοικήσεων και η ανάγκη για καταλυτικές μεταρρυθμίσεις, ενώ η διαφθορά και οι προβληματισμοί για πολιτική παρέμβαση καταλαμβάνουν την τελευταία θέση στο οπλοστάσιο των επιχειρημάτων.

Από την άλλη πλευρά, ελάχιστη έως καθόλου ανάλυση κόστους-ωφέλειας έχει γίνει πριν από τη λήψη της απόφασης για τη δημιουργία τους, τα μειονεκτήματα τους δεν λαμβάνονται υπόψη και σπάνια γίνονται αξιολογήσεις μετά από την υλοποίηση και όποτε έχουν γίνει, η διαδικασία ήταν χρονοβόρα. Η επιλογή για δημιουργία των RAs ήταν ως επί το πλείστον διαισθητική και πολιτική και επιβλήθηκε από μια αγωνιώδη επιθυμία να δρομολογηθούν μεταρρυθμίσεις.

Όσον αφορά στην αποτίμηση της λειτουργίας τους, αυτή συνδέεται με την εκάστοτε κυβέρνηση, η ύπαρξη Διοικητικού Συμβουλίου δεν δημιουργεί συνθήκες ή προϋποθέσεις διαφοροποίησης από την κυβερνητική πολιτική και η αυτονομία στη διαχείριση του προϋπολογισμού τους διαφέρει από χώρα σε χώρα. Αναφορικά με τη διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού, οι RAs δεν φαίνεται να παρέχουν ουσιώδεις διαφοροποιήσεις – μισθοί, επιδόματα, κίνητρα, κ.λπ. – στους υπαλλήλους τους σε σχέση με τις χώρες που έχουν κλασικές δομές στα ΥΠΟΙΚ.

Οι SaRAs και το NPM

Η ύπαρξη Ημι-αυτόνομων Αρχών Εσόδων (Semi-autonomous Revenue Authorities – SaRAs) είναι μια πολιτική επιλογή άμεσα συνδεδεμένη με το Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ (New Public Management – NPM), τι οποίο στηρίζει τις μεταρρυθμίσεις στο Δημόσιο Τομέα τις δύο τελευταίες δεκαετίες με ξεκάθαρο νεοφιλελεύθερο πρόσημο. Το υπόδειγμα των SaRAs περιορίζει την άμεση πολιτική παρέμβαση από το ΥΠΟΙΚ και «απελευθερώνει» τη φορολογική διοίκηση από τα εμπόδια της Δημόσιας Διοίκησης, με απώτερο σκοπό την αύξηση των εσόδων και την μείωση των αρνητικών αποτελεσμάτων του δημοσιονομικού συστήματος στην οικονομία. Μέχρι σήμερα δεν υπάρχουν ξεκάθαρα στοιχεία αν οι SaRAs έχουν πετύχει αυτό για το οποίο έχουν συσταθεί.

Το NPM χαρακτηρίζεται από μια διοικητική κουλτούρα και έναν προσανατολισμό με έμφαση στον πολίτη/πελάτη και στη λογοδοσία για τα τελικά αποτελέσματα. Ως προς τις οργανωσιακές-διοικητικές επιλογές, αυτές αφορούν στην αποκέντρωση της εξουσίας και του ελέγχου, με ταυτόχρονη ύπαρξη εναλλακτικών μηχανισμών παροχής υπηρεσιών, όπου ο ανταγωνισμός και η εμπλοκή ιδιωτών ή η εκχώρηση υπηρεσιών σε ιδιώτες είναι κύρια χαρακτηριστικά.

Η βασική θέση του NPM για τις ημι-αυτόνομες υπηρεσιών είναι ότι οι πάροχοι αυτών των υπηρεσιών πρέπει να δίνουν βαρύτητα στην αποτελεσματική παραγωγή ποιοτικών υπηρεσιών χωρίς να κάνουν πίσω από αυτό τον στόχο για οποιονδήποτε λόγο (ακόμα κι εάν αυτός άπτεται του δημοσίου συμφέροντος και της προστασίας του κοινωνικού συνόλου ή τμημάτων του). Ως επί το πλείστον, το NPM έχει υιοθετηθεί ως μηχανισμός για αύξηση της αποτελεσματικότητας και της αντίδρασης στις παρεμβάσεις των πολιτικών προϊσταμένων, ειδικά στις αναπτυσσόμενες χώρες.

Η αποτίμηση των SaRAs

Σήμερα υπάρχουν περίπου σαράντα SaRAs, κύρια σε χώρες της υποσαχάριας Αφρικής και της Λατινικής Αμερικής. Σε επιστημονική έρευνα που έγινε αναφορικά με την μέτρηση της αποτελεσματικότητας των επιδόσεων των SaRAs, από τις 20 που μετρήθηκαν μόνο οι 5 βρέθηκαν να αποδίδουν καλύτερα στη συλλογή φόρων για το κράτος, συγκριτικά με το ΥΠΟΙΚ. Σε άλλες 5 περιπτώσεις τα αποτελέσματα ήταν συγκεχυμένα και σε 6 χώρες οι SaRAs είχαν χειρότερα αποτελέσματα από ότι εμφάνιζαν παλαιότερα τα ΥΠΟΙΚ αυτών των χωρών.

Στην παραπάνω πρόσφατη και επίκαιρη επιστημονική έρευνα για τις SaRAs, το συμπέρασμα που εξήχθη ήταν ότι δεν υπάρχουν ακριβή και ξεκάθαρα αποτελέσματα, υποστηρίζοντας ότι η ύπαρξη τους δεν είναι πανάκεια για τα προβλήματα των ΥΠΟΙΚ στην επίτευξη των στόχων τους. Πιθανοί λόγοι για αυτές τις διαφοροποιήσεις είναι η ποιότητα του προσωπικού των υπηρεσιών, ο βαθμός ανεξαρτησίας από την πολιτική διοίκηση και η απουσία διαφθοράς. Για παράδειγμα, η επιτυχία της SaRA στη Νότια Αφρική είναι αποτέλεσμα σχετικά καλών αμοιβών των υπαλλήλων, ισχυρών εσωτερικών ελέγχων και ξεκάθαρης πολιτικής στήριξης στη διοίκηση και στους σκοπούς της φορολογικής αρχής.

Το άρθρο υποστηρίζει ότι στις περιπτώσεις που η φορολογική διοίκηση είναι σοβαρά δυσλειτουργική και τα έσοδα που συλλέγονται σε σχέση με το ΑΕΠ είναι πολύ μικρά, τότε δικαιολογείται η δημιουργία ημι-αυτόνομης αρχής, από το να αλλάξει μόνο η υπάρχουσα διοίκηση. Σε άλλες περιπτώσεις όπου η φορολογική διοίκηση είναι επαρκώς αποτελεσματική και αποδοτική, ενέχονται κίνδυνοι να εμπλακεί μια χώρα σε αλλαγές που μπορεί να έχουν μεγάλο κόστος χωρίς να υπάρχει προοπτική αύξησης των εσόδων. Γι’ αυτό απαιτείται προγενέστερη διενέργεια SWOT Analysis και Cost-Benefit Analysis.

Σε σχετική μελέτη επιστημόνων από τη Νορβηγία και τη Μεγάλη Βρετανία για την εμπειρία της Αφρικής από την ύπαρξη των SaRAs, εντοπίσθηκε ότι υπήρξε πρόβλημα στον συγχρονισμό στη συλλογή των φόρων και στην εφαρμογή της φορολογικής πολιτικής. Εφόσον βρίσκονται σε δύο διαφορετικούς οργανισμούς (ο πρώτος σε μια RA και ο δεύτερος στο ΥΠΟΙΚ), οι σχέσεις τους δεν μπορεί να είναι πάντοτε αρμονικές. Η διάσπαση ρόλων, αρμοδιοτήτων και καθηκόντων, δημιουργεί στελέχη και υπαλλήλους διαφορετικών ταχυτήτων και ιεραρχικής-διοικητικής αντιμετώπισης, γεγονός που αποβαίνει σε βάρος της φορολογικής αποτελεσματικότητας και εν τέλει, της εισπραξιμότητας.

Προγενέστερη μελέτη από την Παγκόσμια Τράπεζα για τις SaRAs στην Αφρική και τη Λατινική Αμερική, υποστηρίζει ότι η σχέση αυτονομίας και επίδοσης υφίσταται εφόσον υπάρχει προσανατολισμός στην είσπραξη εσόδων, στη διαχείριση της φορολογικής συμμόρφωσης, στις υπηρεσίες που παρέχονται στους φορολογούμενους, στη διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού και στα διοικητικά κόστη. Παρόλα αυτά, δεν υπάρχει συγκεκριμένο οργανωσιακό υπόδειγμα ως βέλτιστη πρακτική (best practice) που να καθοδηγεί τους πολιτικούς και τα διοικητικά στελέχη στην υιοθέτησή του για όλες τις χώρες. Μέχρι σήμερα, τόσο οι διεθνείς οργανισμοί, όσο και οι ειδικοί επιστήμονες, δεν έχουν εξάγει ασφαλή συμπεράσματα ως προς τα θετικά και τα αρνητικά από την λειτουργία των αρχών εσόδων σε διάφορες χώρες.

Οι RAs στο Περού και στην Ουγκάντα

Στο Περού η RA δημιουργήθηκε το 1991 ως National Superintendency of Tax Administration (SUNAT). Οι λόγοι δημιουργίας της ήταν η χαοτική οικονομική και πολιτική κατάσταση (τέλη δεκαετίας ’80), η χαμηλή σχέση φορολογικών εσόδων προς ΑΕΠ (5,8%), ο πληθωρισμός (το 1990 στο 7.000%), το αντάρτικο από τις Μαοϊκές ομάδες, ο μέσος μισθός των εφοριακών υπαλλήλων (50 δολάρια τον μήνα) και οι συχνές και μεγάλης διάρκειας απεργίες (5 μήνες το χρόνο). Σε όλα αυτά, πρέπει να προστεθούν οι νεοφιλελεύθερες κυβερνήσεις (άμεσα ελεγχόμενες από την Ουάσινγκτον και το ΔΝΤ).

Η SUNATαπολαμβάνει αυτονομία στη διαχείριση του προϋπολογισμού της και του ανθρώπινου δυναμικού, συμπεριλαμβανομένου του καθορισμού των μισθών στη βάση αξιολογήσεων (διαφορετικές από εκείνες που γίνονται στην υπόλοιπη Δημόσια Διοίκηση). Στην αρχή η SUNAT άλλαξε μεγάλο ποσοστό των υπαλλήλων και αύξησε τις αμοιβές και τα επιδόματα. Από το 1998, το κοινοβούλιο έχει επιβάλει περιορισμούς στον προϋπολογισμό της και της έχει περιορίσει τη δυνατότητα για αυξήσεις, ευθυγραμμίζοντας την SUNAT με την πολιτική ύφεσης και λιτότητας που εφαρμόζεται σε όλη τη Δημόσια Διοίκηση.

Σήμερα η SUNAT έχει καλά εκπαιδευμένο προσωπικό με υψηλού επιπέδου γνώσεις, κτιριακό και ηλεκτρονικό εξοπλισμό και μετά από μια περίοδο σύγκρουσης με την κυβέρνηση, στα χρόνια λειτουργίας της, κατάφερε να αυξήσει την αποτελεσματικότητα της φορολογικής διοίκησης, ενώ το επίπεδο μη συμμόρφωσης των φορολογουμένων έπεσε (από 60%, σε κάτω από 35%).

Στην Ουγκάντα η RA δημιουργήθηκε το 1991 ως Uganda Revenue Authority (URA). Οι λόγοι δημιουργίας της ήταν το χαμηλό ηθικό του προσωπικού και η χαμηλή παραγωγικότητα, η διαφθορά, η αναποτελεσματικότητα στη συλλογή φόρων, η κακή διοίκηση και η κουλτούρα μη πληρωμής φόρων, καθώς οι πολίτες θεωρούσαν το φορολογικό σύστημα άδικο. Η πολιτική στόχευση με τη δημιουργία της, ήταν με την ανεξαρτητοποίηση από την υπόλοιπη Δημόσια Διοίκηση και την ανάπτυξη ιδιωτικοοικονομικού χαρακτήρα διαδικασιών και μηχανισμών σε συνδυασμό με την αύξηση αποδοχών και επιδομάτων επίτευξης στόχων, να επιλυόταν τα προβλήματα.

Η URA είναι νομικό πρόσωπο με αυτονομία στο ανθρώπινο δυναμικό και στον προϋπολογισμό της. Στην αρχή τα αποτελέσματά της ήταν εντυπωσιακά, στη συνέχεια απογοητευτικά (εμφανίσθηκαν τα ίδια προβλήματα που ήταν αιτίες δημιουργίας της) και επέστρεψε στα θετικά αποτελέσματα μετά από μια προσπάθεια εκσυγχρονισμού και αναδιοργάνωσής της. Γενικά, η URA είναι ένα παράδειγμα τόσο επιτυχίας, όσο και αποτυχίας των RAs.

Συμπερασματικά

Όπως προκύπτουν από τα παραπάνω και συγκρίνοντας τις RAs σε διάφορες χώρες, αλλά και μελετώντας το μοντέλο της «αρχής εσόδων» ως ένα κατ’ εξοχήν νεοφιλελεύθερο μοντέλο που έχει σχεδιασθεί και προωθείται από τα πρώτα του χρόνια (στις αρχές της δεκαετίας του ’90) από το ΔΝΤ, διαπιστώνονται τα παρακάτω:

1. Η αποτίμηση της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητάς τους είναι αμφιλεγόμενη και δεν είναι στην πλειοψηφία των περιπτώσεων θετική.

2. Οι μετρήσεις που έχουν γίνει είναι στενά οικονομικές και ποσοτικού χαρακτήρα, αδιαφορώντας για τα ποιοτικά στοιχεία και τα κοινωνικά χαρακτηριστικά.

3. Οι σχέσεις με την πολιτική διοίκηση είναι άλλοτε καλές και άλλοτε κακές, ανάλογα με την πολιτική-ιδεολογική τοποθέτηση των δύο πλευρών.

4. Το υπόδειγμα και οι παραλλαγές του είναι, ως επί το πλείστον, προωθούμενες και σχεδιασμένες από το ΔΝΤ και άλλους οργανισμούς Αμερικάνικης προέλευσης.

5. Οι χώρες που είναι υπέρμαχες των SaRAs είναι είτε της Αγγλοσαξονικής κουλτούρας, είτε ελεγχόμενες από τις ΗΠΑ, είτε είναι ή ήταν σε έλεγχο και εποπτεία από το ΔΝΤ.

6. Οι χώρες που έχουν SaRAs εφαρμόζουν το NPM και είχαν στην αρχή ή στη συνέχεια, νεοφιλελεύθερες, μονεταριστικής φιλοσοφίας κυβερνήσεις.

7. Η έννοια της προώθησης των μεταρρυθμίσεων είναι στενά συνυφασμένη με το NPM και τις νεοφιλελεύθερες απόψεις.

8. Οι SaRAs είναι πολιτικά και ιδεολογικά κατασκευάσματα και δεν είναι ουδέτερες και τεχνοκρατικά σχεδιασμένες.

9. Οι SaRAs είναι στην πρώτη γραμμή της εκχώρησης αρμοδιοτήτων στον ιδιωτικό τομέα.

   * κάνοντας εγγραφή στο newsletter συμφωνείτε με τους όρους χρήσης της υπηρεσίας Moosend

10. Όλες οι αρχές εσόδων, οπουδήποτε έχουν εφαρμοσθεί, αποτέλεσαν κριτήριο ιδιωτικοποίησης υπηρεσιών του Δημοσίου και υλοποίησης πολιτικών με ιδιωτικοοικονομικά χαρακτηριστικά.

Παρατηρώντας τα βασικά και ουσιώδη στοιχεία που θα διαμορφώσουν την Ελληνική SaRA, δηλαδή, την ΑΑΔΕ, συμπεραίνουμε ότι αυτή προσομοιάζει με εκείνες τις περιπτώσεις των RAs, που βρίσκονται στο ακραίο σύνορο της αυτονομίας, απολαμβάνοντας τη μέγιστη δυνατή ανεξαρτησία και πιθανά, την εμφάνιση ενός νέου υποδείγματος ανεξαρτησίας, το οποίο δεν έχει δοκιμασθεί σε άλλες χώρες, ούτε και σε εκείνες που μέχρι σήμερα έχουν χαρακτηρισθεί ως οι κατ’ εξοχήν χώρες – SaRA.